KAMU YÖNETİMİ
ÜNİTE 1
Yönetim, Unsurları;
1.İki veya daha fazla kişinin bir araya gelmesi,yani grup ögesi bulunması gerekir
2.Kişilerin(grubun) iş birliği içinde hareket etmesi gerekir. Etkileme ve iş birliği 3.Amaç.

* Yönetimin özelliklerini şöyle özetleyebiliriz:
1 Birden fazla kişinin yer aldığı bir grup içinde söz konusu olmaktadır.

2.Bir süreç olarak yönetim, yapılacak işleri belirleme ve planlama, örgütleme, gerekli kaynakları sağlama ve düzenleme, yönlendirme, koordinasyon ve denetim gibi faaliyet ya da ögelerden meydana gelir.

3.Biçimsel örgütlerde hiyerarşik bir düzen içinde meydana gelir. Biçimsel örgüt, bir faaliyete katılanların, söz konusu işte yerine getirecekleri rollerin önceden belirtildiği ve düzenlendiği bir yapıdır. Hiyerarşiye, “mertebeler silsilesi” (silsile-i meratip) de denilir. Statü, kişilerin, haklarını, yetki ve ödevlerini belirtir. Roller ise statü ile ortaya çıkan haklara ve ödevlere uygun davranışların gösterilmesidir. Bir kimsenin ken- disinden beklenen davranışa “rol gerekleri” denir.

4.Düzenli faaliyetlerden meydana gelen bir olgudur. Buradaki “düzen” kavramı, fa- aliyetlerin uyumlu ve sistemli olmasını ifade eder.

5.Belirli bir amacın veya amaçların gerçekleştirilmesine yönelmiş çeşitli faaliyetler bütününden oluşur. Yönetimdeki amaçlar, yasal ve idari düzenlemeler ile plan ve programlarda somutlaşır. Örgütte çalışanların temel görevi, belirlenen amaçları gerçekleştirmektir.Yönetim, bütünüyle amaçsal faaliyetlerden meydana gelir

KAMU YÖNETİMİ Kamu yönetimi kavramının temel dört yönü bulunmaktadır. Bunlar “işlev”, “yapı”, “akademik disiplin” ve “meslek” yönüdür.
* İşlevsel bir kavram olarak kamu yönetiminin tanımları:
1.Halkın temel ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik mal ve hizmetlerin üretimidir.
2.Kamu politikalarının oluşturulması ve yürütülmesiyle ilgili tüm faaliyetlerdir
3.Kamu hizmetlerinin sunumuna ilişkin mevzuatın öngördüğü işlerle idari kararları yerine getirmek için, siyaset ve hukuk teorileri ve prosedürlerin uygulanmasıdır.
4.Kamu yönetimi, yasaları ve idari düzenlemeleri uygulamakla ilgili süreçler, organizasyonlar, kamu personelinin eylem ve işlemleridir

* Kamu işletmeciliği (public management) kavramının kullanılışı oldukça yenidir ve 1970’li yılların sonuna rastlar. İlk kullanıldığı yer, ABD ve İngiltere’dir.

* Yapısal bir kavram olarak kamu yönetimi devletin yürütme kolunun örgütsel görünümünü yansıtır. Devlet, yasalarla belirlenen görevleri yerine getirmek için ulusal ve yerel düzeyde örgütlenmelere gider. Örgütler, hükümet yönetiminde kamu politikası kararları ve yasaları uygulamakla görevlidir. Bu anlamda kamu yönetimi siyasi organların yürütmeye ilişkin koludur; devlet ve toplum düzeninin temel dayanağıdır. Devlet ve toplum düzeninin varlığı ve sürekliliği her şeyden önce kamu yönetiminin kesintisiz işlemesine bağlıdır.

* Akademik disiplin olarak kamu yönetimi, disiplinler arası köprü görevini yapan ve çeşitli disiplinlerden gerekli kısımları alan, bunları kamusal sorunların çözümü ve kamu hizmetlerinin yürütülmesine uygular. Kamu yönetimi disiplini, kamu sektörüyle ilgili yönetim düşünceleri, yapıları, politikaları ve tekniklerini inceler.

* İşlevsel bir kavram olarak kamu yönetimi, kamu politikalarının oluşturulması ve yü- rütülmesi ile kamu kurumlarının ve kamusal faaliyetlerin yönetimiyle ilgili olduğundan disiplin olarak kamu yönetimi, bu tanımda yer alan konuların eğitimi/öğretimi, anla- şılması, geliştirilmesi ve iyileştirilmesi için çalışır.

GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİ 19. yy ikinci yarısından başlayarak 20. yy son çeyreğine kadar kamu yönetiminde geçerli olan hakim paradigmanın adıdır.

* Geleneksel kamu yönetiminin entellektüel temelleri, Woodrow Wilson, Max Weber ve Frederick Taylor’ın düşüncelerine dayanır.

* Woodrow Wilson, Makalesinde kamu yönetimini, siyaset biliminden bağımsız bir disiplin hâline getirmek için “siyaset/yönetim ayrılığı” ilkesini savunmuştur. 1887 y. “Yönetimin İncelenmesi=The Study of Administration” adlı makaleyi yazmıştır.

* Max Weber formüle ettiği “ideal tip bürokrasi” modelinin, en rasyonel ve etkili bir örgütlenme biçimi olduğuna ilişkin düşüncesini geliştirmiştir.

* Wilson ve Weber’in görüş ve düşünceleri, siyasetin alanıyla kamu görevlilerinin alanlarının farklı olduğu, siyasetçilerin kamu politikalarına ilişkin temel kararların verilmesi, kamu görevlilerinin bunları, uzmanlık ve teknik bilgilerine göre en etkin ve tarafsız olarak uygulayacakları esasına dayanır.

* F. Taylor’ın “Bilimsel Yönetim” yaklaşımı bilimsel yöntemler kullanılmak suretiyle her iş için en iyi tek bir yöntemin bulunabileceğini vurgulamış ve geleneksel kamu yönetimi anlayışının gelişmesini etkilemiştir.

* Geleneksel yönetim anlayışının dayandığı temel ilke ve düşünceler;

Merkezden Yönetim: Tanımı, Çeşitleri ve Özellikleri
* Kamu hizmetleri,“genel” ve “yerel” nitelikte olarak 2ye ayrılır. Faydası ülke geneline yayılmış ve bu ölçekte bölünemez olan hizmetlere “genel kamu hizmetleri” denir. (Ulusal güvenlik, diplomasi, ekonomi ve mali politikalar, çevre, eğitim ve sağlık politikaları)

* Bu tür hizmetler, merkezden yönetime göre örgütlenir.Faydası belirli bir ölçekte ka- lan ve bu ölçekte daha verimli, etkin ve katılıma dayalı yürütülebilecek hizmetler de “yerel nitelikteki kamu hizmetleri” grubunda yer alırlar. Genel olarak yerinden yöne- tim ilkesine göre yapılandırılırlar.

* Merkezden yönetim, birlik ve bütünlüğü sağlamak için belli bazı hizmetlere ilişkin karar ve faaliyetlerin merkezî hükûmet ve onun hiyerarşik yapısı içinde yer alan ör- gütlerce yürütülmesi demektir.

* Merkezden yönetim ilkesi, “siyasi” ve “idari” olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.
1.Siyasi bakımdan merkezden yönetim, ülkede yasama organının ve hükûmetin tek olmasını ve siyasi otoritenin merkezdeki iktidarda toplanmasını ve hukuki birliğin olmasını ifade eder.

* Böyle örgütlenme biçiminde kanun yapan ulusal meclis dışında alt düzeyde, böl- gesel ölçekte başka bir yasama organı bulunmaz. Ulusal egemenlik, merkezî dü- zeydeki parlamentoda toplanmıştır. Siyasi merkeziyetçiliğe göre örgütlenmiş devlete “üniter devlet” (tekçi devlet) denilir. (Türkiye, Fransa ve Japonya )

2.İdari bakımdan merkezden yönetim Kamu hizmetlerine ilişkin politikaların belir- lenmesi ve kararların alınması yetkisi merkezî organlarda toplandığı gibi bunların yürütülmesine ilişkin inisiyatif de bu organların elindedir. Merkezî yönetimin hiyerar- şik yapısı içinde yer alan alt birimlere,bölge ve il kuruluşlarına geniş takdir yetkisi tanınmaz
* Siyasi bakımdan merkeziyetçiliğin olmadığı devlet yönetiminde idari merkeziyetçi- lik gerçekleşmez. Ancak, siyasi merkeziyetçiliğin varlığı, her zaman zorunlu olarak idari merkeziyetçiliği de ortaya çıkarmaz. Örn; siyasi merkeziyetçiliğe sahip çeşitli Avrupa ülkelerinde (İngiltere, İsveç, Danimarka, Hollanda, İtalya vb.) geniş bir idari yerinden yönetim uygulanmaktadır. Türkiye’de hem siyasi merkeziyet hem de idari merkeziyet söz konusudur.

Merkezden Yönetimin Özellikleri
1.Kamu hizmetlerine ilişkin politika belirleme, karar alma ve yürütme yetkisi merkezî organ ya da organların elindedir. Böylece kamusal mal ve hizmetler, başkentteki bir organ tarafından planlanmakta ve yönetilmektedir.
2.Merkezî organ, söz konusu hizmetlere ilişkin faaliyetleri bölge veya il düzeyindeki kuruluşları aracılığıyla yürütür. Kendi hiyerarşik yapısı içinde taşra kuruluşu/kuruluş- ları vardır. Bunların görevleri, merkezden gelen emir ve talimatları uygulamaktır.
3.Kamu hizmetlerinin finansmanı ve harcamalarına ilişkin işler merkezden yönetilir.
4.Merkezî yönetim birimlerinde görev alacak personelin atanması işlemi, merkez tarafından yürütülür. Merkezî yönetim, kamu personelinin yer değiştirme ve terfi gibi bazı işlemlerini kendine bilgi vermek şartıyla hiyerarşik yapısı içinde yer alan bölge ya da ildeki kuruluşlarına da bırakabilir.

Merkezden Yönetimin Yararları
1.Merkezden yönetim, merkezî hükûmetin siyasi ve idari bakımdan güçlenmesine imkân sağlar ve yönetimde birlik ve bütünlüğün gerçekleşmesine yardımcı olur.

2.Ekonomik ve sosyal kalkınmanın bölgeler arasında dengeli şekilde yürütülmesini ve kamu hizmetlerinin belirli bir standartta ülke düzeyinde sunulmasını sağlayabilir.

3.Merkezden yönetimde idarenin tarafsızlığı daha fazla temin edilebilir. Kamu görev- lilerinin bölgesel etkiler altında kalmadan merkezin denetim ve gözetimi altında ta- rafsız hizmet yürütmeleri gerçekleştirilebilir. Kamu görevlileri, kendini atayan maka- ma karşı sorumlu olduklarından yöresel etkilerden çok, merkezin emir ve yönlendir- mesi altında çalışır.

4.Merkezden yönetim, ülke düzeyinde kaynakların daha rasyonel ve planlı kullanıl- masıyla hizmet maliyetlerinin düşmesini sağlayabilir.

5.Milli savunma ve diplomasi gibi hizmetler, yerinden yönetime göre örgütlenemez. Bunların faydası ülke geneline yayılmış ve bölünemez niteliktedir. Söz konusu hizmetlerin merkezî idare tarafından planlanması ve yürütülmesi zorunludur.

Merkezden Yönetimin Sakıncaları
1.Kamu hizmetlerinde gecikmeye ve kırtasiyeciliğe neden olabilir.

2.Merkezden yönetim,hizmetlerin yerel ihtiyaçlara uygun olmaması sonucunu doğu- rabilir. Çünkü kamu hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin kararlar başkentte alındığı için söz konusu kararlar yerel halkın tercihleri ve önceliklerine uygun düşmeyebilir. Bu da kaynak israfına sebep olabilir.

3.Taşrada görev yapan memurlara kendi alanlarında fazla bir inisiyatif tanınmaz. Bu da memurların bilgi ve becerilerini değerlendirmeye, geliştirmeye engel olur ve hizmetler konusunda ilgisizlik ve isteksizlik ortaya çıkabilir.

4.Merkezî yönetimin, günlük ve rutin işlerin içine girmesi, aşırı derecede hizmetle yükümlü olması sonucunu doğurur. Merkezî yönetimin hizmet yükünün artması, temel fonksiyonların yürütülmesine engel olur, etkinliği azalabilir, hantallık artabilir.

5.Merkezden yönetim, halkın kamu hizmetlerine karşı ilgisini ve katılımını azaltabilir. Çünkü merkezden yönetimle hizmetlerin büyük kısmı başkentlerden kararlaştırılarak yürütülür. Halk kendini ilgilendiren konularda görüşü alınmadığından pasif kalıp gi- derek her şeyi merkezî yönetimden ve dolayısıyla devletten bekler hâle gelmektedir. Bu da demokrasi anlayışına ters düşmekte ve yönetime katılmayı zayıflatmaktadır. Demokraside önemli olan husus, halkın yönetime katılmasını sağlamak ve sosyal sorumluluğunu geliştirmektir.

Yetki Genişliği (tevsi-i mezuniyet-deconcentration), merkezden yönetimin yumu- şatılmış biçimidir.Merkezî yönetimin, karar alma ve yürütmeye ilişkin bazı yetkileri, kendi hiyerarşik yapısı içinde yer alan alt birimlerin yöneticilerine kanunla aktarılır

* Taşra yöneticileri, hizmetlerin verimli ve etkin yürütülmesi için yerel sorunların çö- zümünde mahalli şartları dikkate alıp esnek bir uygulama gerçekleştirir, yönetim, bilgi ve tecrübesi gelişir.Merkezî yönetimin taşra yöneticileri, yerel şartları daha iyi tanır.Ayrıca, bakanlar ve bakanlıklar gündelik faaliyetlerden kurtulur

* Yetki genişliği, merkezî yönetimin taşra örgütlerinde uygulandığı gibi bir örgütün (merkezî yönetim veya yerel yönetim örgütleri gibi) kendi içinde de olabilir.

* Yönetici, merkezî yönetimin hiyerarşik yapısı içinde yer aldığı için yetki genişliğine dayanarak alınan kararlar, merkezin hiyerarşik denetimine tabidir. Dolayısıyla vatan- daşlar bu kararlara karşı hiyerarşi yoluyla üst makamlara itiraz edebilir.Bu bakımdan yetki genişliği, yerinden yönetim ilkesinden ayrılır. Yerinden yönetimde karar alma ve bunları yürütme yetkisi, merkezin hiyerarşik yapısı içinde yer alan bir yönetici ya da organda değil, seçimle gelen ve merkezden bağımsız/özerk organ/organlardadır.

* Anayasa, illerin, yetki genişliği esasını hükme bağlamıştır (md. 126).Vali, ilde dev- letin ve hükûmetin temsilcisi ve ayrı ayrı her bakanın mümessili ve bunların yürütme aracı sıfatıyla bazı alanlarda yetki genişliği içinde faaliyetlerini yürütmektedir. Yetki genişliği ilkesi, kaymakamlara tanınmamıştır.

Yetki Devri ve İmza Yetkisi İdare Hukuku’nda yetkinin kaynağı yasalardır. Yetkinin kimin tarafından kullanılacağı da yine yasalarda belirtilir. Yöneticiler, ne türden ve hangi konuda bir yetkiyle donatılmışlarsa ancak onu kullanabilir.

* Bakan, müsteşar, genel müdür, vali ve belediye başkanı gibi yöneticiler, sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını yardımcılarına ya da diğer astlarına devredebilirler.

* Yasalar, bazen hangi konuda ve ne tür yetkilerin hangi makamlara devredilebileceğini belirtir. Yetki devrinin yönetsel bir işlemle yapılması gerekir. Yetki devrinde esas yetkinin sahibi her zaman yetkisini geri alabilir. Yetki devri, yetki devreden amirin yönetim sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.

* İmza yetkisi, bir yöneticinin yükünü hafifletmek için ortaya çıkarılan hukuki bir for- müldür. Astlar, amirin imzalaması gereken bazı yazıları, onun adına ve sorumluluk yine ona ait olmak üzere imzalarlar.

* İmza yetkisi için açık bir yasal yetkiye ihtiyaç yoktur ve bütün konularda imza yet- kisi devredilemez. Yetki devrinde olduğu gibi imza yetkisinde de amir, her zaman yetkisini geri alabilir. Sorumluluk, imza yetkisini veren amirde kalır

Yerinden Yönetim: Tanımı, Çeşitleri ve Özellikleri
1.Siyasi Yerinden Yönetim Siyasi gücün (power) merkezî ve bölgesel yönetim üni- teleri arasında bölüşümüdür. Siyasi otorite merkezde toplanmamış, çeşitli birimler arasında paylaşılmıştır.

* Siyasi yerinden yönetim ilkesiyle ortaya çıkan il, cumhuriyet, kanton ve eyalet gibi bölgesel yönetim üniteleri, egemenliğin bir parçasına sahiptir. Bölgesel yönetim ü- nitelerine yasama ve yürütme konularında bazı yetkiler verilir. Bu bölgesel yönetim birimlerinin yetkileri federal anayasa tarafından düzenlenir.Siyasi yerinden yönetim, federal devlet sistemini ortaya çıkarmıştır

* Üniter devlet sisteminde örgütlenme, merkezî yönetim ve yerel yönetimler olmak üzere iki şekildedir. Federal sistemde ise merkezî yönetim ile yerel yönetimler ara- sında bir başka idari kademe(eyalet yönetimi) vardır.Federal sistemde üçlü kademe olması, yönetimler arası ilişkilerin, üniter devletten daha karmaşık olmasına yol açar

* Eyaletler de merkezî hükûmet gibi, anayasal çerçevede otoritesini doğrudan halk- tan alır. Eyaletler, yapısal olarak merkezî hükûmetin müdahalesine karşı korunmuş- tur. Fonksiyonel olaraksa birçok faaliyeti federal hükûmetle birlikte yürütürler. Ancak bu iş birliği, onların politika yapma rollerini ve karar alma güçlerini ortadan kaldırmaz.

* Federalizm, genellikle bir ülkedeki çeşitli siyasi, kültürel ve ekonomik sorunlara çözüm arayışının bir sonucudur. Din, dil ve etnik bakımdan farklılık gösteren toplu- luklara belli ölçüde siyasi özerklik tanınması anlayışına dayanır. Federal yönetim, geniş coğrafi alana sahip ülkelerde (ABD, Rusya, Kanada, Avustralya, Hindistan vb) kültürel yönden homojen olmayıp sosyo-ekonomik farklılıkları olan devletlerde uygulanır

İdari Yerinden YönetimYerel nitelikteki kamu hizmetleriyle iktisadi, ticari, kültürel ve teknik bazı fonksiyonların merkezî yönetimin hiyerarşik yapısı dışındaki kamu tüzel kişiliklerince yürütülmesidir.Bu kamu tüzel kişileri ya belli bir coğrafi bölgede yaşayan halkı ya da eğitim, ticaret, sanayi,kültür gibi hizmetleri (fonksiyonları) temsil eder
* İdari yerinden yönetimde amaç, aşırı merkeziyetçiliğin sakıncalarını ortadan kaldırmak, halkın yönetime katılmasını sağlamak, yerel ihtiyaçlarla hizmetler arasında denge kurmak ve kamu hizmetlerindeki verimi ya da etkinliği artırmaktır.

Yerinden Yönetimin Temel Özellikleri
1.İdari yerinden yönetim ilkesiyle ortaya çıkan kuruluşlar, özerk statüye sahiptirler. Özerklik, ilgili kuruluşun yasalarla belirlenen çerçevede idari ve mali alanda serbest hareketidir.Ama özerklik,bağımsızlık ve dokunulmazlık anlamına gelmez
2.Merkezden yönetimde, hizmetten yararlananlar, hizmete ilişkin konulardaki karar- lara katılamadıkları ve daha çok pasif durumda (edilgen) oldukları hâlde, idari yerin- den yönetimle aktif ve katılmacı bir duruma geçmektedirler. Halk, doğ-rudan ya da dolaylı yollarla hizmetlere katılmakta ve hizmetlere ilişkin politikaları etkilemektedir.
3.İdari yerinden yönetim kuruluşlarının müstakil tüzel kişilikleri bulunur. Tüzel kişilik, özerkliğin temel koşuludur.
4.İdari yerinden yönetim kuruluşlarının kendilerine ait bütçeleri vardır. Bütçe, mali özerkliğin sonucudur. Bu birimler, harcamalarını, kendi gelir kaynaklarından karşı- lamakta ve yasaların belirlediği sınırlar içinde yeni kaynaklar oluşturabilmektedirler.
5.İdari yönden yerinden yönetim kuruluşları, kendi organları tarafından yönetilirler. Bu organlar genellikle seçimle belirlenir.
6.Merkezî yönetimle yerinden yönetim kuruluşları ilişkisi “idari vesayet” ilişkisidir.
7.İdari yerinden yönetim kuruluşları, ya doğrudan kanunla ya da kanunun verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulurlar.

Yerinden Yönetimin Yararları
1.İdari yerinden yönetim ilkesi, demokratik değerlerin geliştirilmesine, halkın yöneti- me katılmasına geniş bir alanda olanak sağlamakta ve bu konulardaki bilgi ve dene- yimin ilerletilmesine ortam hazırlamaktadır.
2.Hizmetlerin yerel ihtiyaçlara ve koşullara uygun yürütülmesini sağlar.
3.Hizmetlere ilişkin karar ve yürütme işlevleri, yerinden yönetim ilkesiyle yerel yöne- tim birimlerine geçtiği için hizmetlerde gecikme ortadan kalkar, kırtasiyecilik azalır ve dolayısıyla verimlilik ve etkinlik artar.
4.Yerel hizmetlerin yerinden yönetim kuruluşlarınca yürütülmesi,söz konusu hizmet- ler nedeniyle merkezî yönetimin yükü hafifler ve merkezî yönetimin asli görevlerinde daha başarılı olması olanağı ortaya çıkar.

Yerinden Yönetimin Sakıncaları
1.Ülkede, bölgeler bakımından kamu hizmetleri dengeli ve eşit sunulamayabilir
2.Ülkede, birlik ve bütünlüğün bozulmasına zemin hazırlayabilir.
3.Yerinden yönetim birimlerinde ölçek sorunlarının yaşanması ve hizmetlerde olum- suz dışsallıkların ortaya çıkması olasıdır. Ölçek sorunu, hizmet maliyetlerini artırır, dışsallıklar ise yönetimler arasında iş birliğini gerekli kılar.

Yerinden Yönetimin Çeşitleri
1. Fonksiyonel(Hizmet) Yerinden YönetimBelirli işlevlerin merkezî yönetimden alı- nıp özerk kurumlara aktarılmasıdır. Belli bazı kamusal fonksiyonlar özerk statüye kavuşturulup bunları yürütecek örgütler oluşturulur.Böylece merkezî yönetimin hiz- met yükü, daha teknik ve uzmanlaşmış birimlere transfer edilir. Bununla söz konu- su fonksiyonların (hizmetlerin) daha rasyonel,çabuk ve verimli yürütülmesi amaçla- nır.(üniversiteler, KİTler, ticaret ve sanayi odaları, barolar, tabipler birliği, mimar ve mühendis odaları)

Coğrafi Yerinden Yönetim (Mekân Yerinden Yönetim) idari bazı görevlerin yürü- tülmesi yetkisinin, merkezî yönetime bağlı olmayan ve karar organları seçmenlerin oylarıyla belirlenen bölge, il, belediye veya köy gibi faaliyetleri belirli bir coğrafi alanla sınırlı olan yönetimlere verilmesidir.

* Karar alma ve yürütme sorumluluğu,karar organları yerel olarak demokratik usulle- re göre seçilmiş, il, belediye ve köy gibi yerel yönetimlere verilir, yöre halkının temsil- cilerine, mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak için karar alma ve yürütme yetkisi tanınır. Fonksiyonel yerinden yönetimde ise belli bir işlev ya da fonksiyonları yürüte- cek örgüt oluşturulur. Özerklik, hizmetle ilgili kişilere ya da bölgeye değil, (eğitim, bilim, kültür gibi) fonksiyonun kendisine verilmektedir.

* Coğrafi yerinden yönetimin ortaya çıkardığı yerel yönetimler, çok yönlü görev ve fonksiyonlar yürüttükleri hâlde fonksiyonel yerinden yönetime göre örgütlenmiş kuru- luşların yaptıkları görevler sınırlı ve tek türdendir. Ör, fonksiyonel yerinden yönetim ilkesine göre ortaya çıkmış üniversitelerin amacı eğitim ve araştırmadır. Oysa bele- diyelerin görevi “beşikten mezara kadar” mahalli müşterek hizmetlerdir.

* Coğrafi yerinden yönetim, hemşehriler arasında yardımlaşma ve birlik duygularının gelişmesine katkı sağlar. Çünkü siyaset, başkalarıyla iş birliği yapma, uzlaşma ve hoş görüyü gerektirir,bu anlamda siyasi barışın da önemli bir teminatıdır.

Desantralizasyon (Yerinden Yönetimleştirme/Ademi-Merkeziyetçilik)
* Klasik desantralizasyon, merkezî yönetimden yerel yönetimlere doğru yetki, görev ve kaynak aktarımıdır, merkezî yönetim- yerel yönetim ilişkilerinde anahtardır

* Modern desantralizasyon merkezî yönetimin elindeki planlama, karar verme (deci- sion making)ve kamu gelirlerinin toplanması gibi idari yetkilerin bir kısmının,taşra ku- ruluşlarına,yerel yönetimlere, federe birimlere, yarı-özerk kamu kurumlarına, meslek kuruluşlarına ve idarenin dışındaki gönüllü örgütlere(dernek ve vakıf) aktarılmasıdır. Aynı zamanda , örgütte yetkilerin üst basamaklardan orta ve alt birimlere doğru ak- tarılması sürecini de ifade eder. Bu çerçevede “yetki genişliği”, “yetki devri”, “hizmet- te yerellik” (subsidiarite) ve “özelleştirme” modern anlamda desantralizasyon kavra- mı içinde değerlendirilir.

*Merkezî yönetimin yükünün hafifletilmesi, yerel yönetimlerin, gönüllü kuruluşların ve bireylerin güçlendirilmesi, karar mekanizmalarının halka yakınlaştırılması ve ida- ri kapasitenin verimli ve etkin değerlendirilmesine yönelik siyasi ve idari bir hedeftir

* Modern desantralizasyon, iki biçimde ele alınabilir.
1. İç desantralizasyon, örgütün üst basamaklarında toplanan yetkilerin alt birimlere aktarılması, personelin yetkilendirilmesi sürecidir.

2. Dış desantralizasyon merkezî yönetimden yerel yönetim birimlerine, gönüllü kuru- luşlara, piyasa mekanizmasına doğru yetki ve görevlerin aktarılması sürecini anlatır. Örn,kurumların ihale yöntemiyle bazı hizmetlerini özel sektör kuruluşlarına yaptırması, en önemli dış desantralizasyon biçimidir

* Hizmette yerellik (subsidiarite) ilkesi, desantralizasyon hareketinin temel gerekçe- sini meydana getirir. Eylemi, Davranışı, Kişiyi veya kurumu güçlendirmeye yarayan, onlara destek ve yardımcı olan,yedek ve ikincil anlamındadır Ülkemizde “yerellik”, “yerindenlik ve “hizmette halka yakınlık”la ifade edilir.

* Hizmette yerellik ilkesi, özü itibarıyla bireyi ve yereli güçlendirmeyi, onları yapabilir (muktedir) kılmayı hedefler. “Bir hizmeti, ona en yakın birim yürütsün.”anlayışına dayanır. İlkenin altında yatan temel düşünce, bireyden aileye, yerel toplumdan de- ğişik büyüklükteki gruplara/birimlere kadar değişen oluşumlara siyasal yetki ile müdahalenin, bunların çeşitli gereksinimlerini karşılayamadıkları durumlar ile sınırlı olmasıdır.
* Hizmette yerellik ilkesi, geniş bir anlamı içermekle birlikte daha çok merkezî yöne- timle yerel yönetimler arasındaki yetki ve görevlerin paylaşımında uygulanır. Buna göre merkezî yönetim, yerel hizmetleri, o hizmet yerel düzeyde hiç yerine getirile- miyor ya da etkin bir biçimde yürütülemiyorsa üstlenebilir. Hizmette yerellik ilkesinin amacı,karar verme mekanizmasını vatandaşa mümkün olabildiği ölçüde yaklaştır- mak olduğu için temelde siyasi bir nitelik taşır.

* Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda bu ilke şöyledir: “Kamu sorumlulukları, genelde ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır”.
ABnin kurucusu Maastricht Anlaşması’nda(1992),yerellik ilkesine vurgu yapılmıştır.

* Subsidiarite ilkesi, ulus-altı birimlerin yetkilerinin korunmasının temelini oluştur- makta yerel özerkliğin de garantisi sayılmaktadır.
* Ülkemizde 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda, “Belediye hizmet- leri, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulur.” hükmü (Md.14) ile yer almıştır
Saydamlık Yönetimde saydamlık, kamu yönetiminin yönetilenler eliyle denetlenme- sinin önemli araçlarındandır. Saydamlığın çeşitli unsurları bulunmaktadır.
1. Kişilerin resmî bilgi ve belgelere ulaşabilme hakkıdır. Yönetim faaliyetlerinin izle- nip, her türlü belge ve bilginin yönetimden gerektiğinde alınabilmesi bu kapsamdadır
Kurumların ihale süreçlerini, faaliyet ve denetim raporlarını, işlem süreçlerini, hiz- met standartlarını uygun yöntemlerle kamuoyunun bilgisine sunmasını da içerir.
2.Kamu politikası üreten organlarının toplantılarını izleyebilme hakkı ile önemli proje ve kararların, halkın görüşüne başvurularak alınmasıdır. Bu yöntem katılımcı yönetim anlayışının temel unsurudur. Yönetimin otoriter ve kapalı bir sistem anla- yışından vazgeçip, halka yakınlaşarak onun etkilemesine açık olması demektir.

* Ülkemizde yönetimde saydamlık ilkesi, 2003 te 4982 s Bilgi Edinme Hakkı K. ka- bul edilmesiyle yürürlüğe girmiştir.Kanun’da herkes bilgi edinme hakkına sahiptir.
Yargı denetiminin dışında kalan işlemler; devlet sırrı, ülkenin ekonomik çıkarları ve istihbarata ilişkin belge ve bilgiler; idari ve adli soruşturmaya ilişkin bilgi ve belgeler, özel hayatın gizliliği, haberleşmenin gizliliği, ticari sır, fikir ve sanat eserleri, kurum içi düzenlemelerle kurum içi görüş, bilgi notu ve tavsiyeler, istisnalardır.

Hesap Verebilirlik yönetimde alınan kararları,yapılan işleri ve harcamaları açık- lama, nedenlerini izah etme ve gerekçelendirme zorunluluğudur.Kamu yetkisi ve kaynağını kullanan herkesin, bu yetki ve kaynak kullanımı nedeniyle, idari, mali, hukuki, etik ve performans gibi konularda ilgili makamlara hesap vermeleri gerekir.

*“Niçin hesap verme”, hesap vermenin konusuyla ilgilidir; “yönetsel hesap verme”, “mali hesap verme”, “performans hesap verme” ya da “süreç hesap verme” gibi biçimleri ifade eder.

*“Kime karşı hesap verme” yöneticilerin hesap verdikleri kişileri ve makamları anlatır. Bu kişi ve makamlar, üst yöneticiler, seçilmiş siyasiler,mahkemeler, Sayıştay, müfet- tişler ve profesyonel (mesleki) kuruluşlardır Hesap verilen makamlar dikkate alınıp yapılan sınıflandırmaya göre “örgütsel veya hiyerarşik hesap verebilirlik”, “siyasal hesap verebilirlik”, “yasal hesap verebilirlik”, “profesyonel kuruluşlara hesap verebi- lirlik” olmak üzere en az dört grupta toplanmaktadır. Son zamanlarda bunlara yenile- ri eklenmiştir. “yönetsel hesap verme”, “siyasal hesap verme”, “yasal hesap verme”, “Sayıştay’a hesap verme”, “profesyonel hesap verme” ve “toplumsal hesap verme” olarak altı başlık altında ele almak mümkündür.

* Ombudsman ve etik denetim olan yerlerde bu hesap verme biçimlerine “ombuds- mana hesap verme” ve “etik kuruluna hesap verme” çeşitleri de ilave edilebilir.

* Yönetsel hesap verebilirlik, kamu görevlilerinin üst yöneticilere karşı düzenli, belirli periyotlarla veya günlük olarak yaptıkları işler konusunda hesap vermeleridir. Kamu yöneticileri ve görevlileri, mevzuatın, kurum politikalarının, direktiflerin ve hizmet standartlarının uygulanması konusunda üst yöneticilere (Bakan, Müsteşar, Genel Müdür, Vali, Belediye Başkanı) karşı sorumludur.
* Yönetsel hesap verebilirlik, iki biçimde uygulanır.
1.Hiyerarşik üstlere karşı hesap verme biçimi, kurum içinde işleyen bir mekanizma- dır ve iç denetim türüdür.

2.Vesayet makamlarına karşı hesap verebilirlik merkezî yönetimle yerinden yönetim kuruluşları arasında işleyen bir mekanizmadır, bu da iki ayrı idari yapı arasında meydana gelir; buna da dış denetim denilir.

* Siyasal hesap verebilirlik,kamu yöneticilerin, seçimle gelen siyasi kişi ve kurumlara karşı hesap vermesi demektir. Parlamenter sistemlerde bu hesap verme biçimi, ba- kanların sorumluluğu anlayışı çerçevesinde ilgili bakan vasıtasıyla yerine getirilir.

* Yasal hesap verebilirlik,kamu yönetici ve görevlilerinin,kendi eylem veya kurumla- rının eylemleri dolayısıyla gerektiğinde mahkemeler huzurunda hesap vermeleridir

* Yasal hesap verme, İngilteredeki gibi normal mahkemelerde (adli yargı, idari yargı ayırımı yok) veya Fransa, Belçika, Hollanda ve Türkiye örneğinde olduğu gibi çoğu durumlarda idari yargı makamlarında yerine getirilmektedir.

*Bu denetimi, dünyada Sayıştay veya benzeri bağımsız mali denetim birimleri yürü- tür. Sayıştaylar,yalnızca kamu harcamalarının yasalara uygunluğunu ve dürüstlü- ğünü/doğruluğunu kontrol etmez, performans ve verimlilik denetimi de yapar.

* Profesyonel hesap verebilirlik, çoğu kamu yöneticisinin, genel yöneticilik sıfatların- dan ayrı olarak teknik anlamda kendi mesleklerinde profesyonel kişiler olduğundan hareket ederek işlerini yürütürken meslek standartlarına ve ilkelerine göre hareket etmeleri anlayışına dayanır.

* Bu çerçevede yöneticilerin çoğu avukat, mühendis, doktor, öğretmen, veteriner ve polis gibi görevler için özel eğitim alır. Her görevin ilke ve standartları vardır. Bu ilke ve standartları belirleyen ve uygulamasını gözeten meslek kuruluşları bulunur. Söz konusu profesyonel meslek mensupları, kendi meslekleri ile ilgili ilke ve standartlar konusunda bağlı oldukları meslek örgütlerine (Barolar, Tabipler Odası, Mimar ve mühendisler Odası vb.) karşı gerektiğinde hesap verir.

* Toplumsal hesap verebilirlik, Toplam kalite yönetimi, yeni kamu yönetimi anlayışı, yönetimde saydamlık, etik ve dürüstlük gibi politikalar, kamu yönetimi karşısında bi- reylerin haklarını genişletir etkinliğini artırır. Kamu kurumlarının kalite ve hizmet stan- dartlarını ilan edip ve bunlara ilişkin vatandaşların memnuniyet düzeylerini ölçmeye çalışmaları, performans programları, ombudsman kurumuna verilen önem, etik dav- ranış ilkeleri ve etik denetimi, yönetişim ve saydamlık gibi yeni mekanizma ve poli- tikalar, kamu yönetiminin yalnızca üst makamlara, siyasal kurumlara ve yargı organ- larına karşı değil, doğrudan vatandaşa karşı da hesap vermesine yönelik yeni yöntem ve anlayışlardır
* Katılımcılık“yönetişim”(governance)le yakından ilişkilidir.Yönetişim,katılımı öngörür. Yönetişim, kamu yönetiminde karar alma ve uygulama süreçlerinde resmî yönetim anlayışları ve hiyerarşik basamaklar yerine, yatay ilişkileri ve etkileşimi esas alan, bireylerin ve sivil toplum kuruluşlarının yönetsel karar ve faali- yetlere aktif olarak dahil edilmesine yönelik bir yaklaşımın ürünüdür.
* Katılım kavramının iki biçimi bulunmaktadır.
1.Siyasal katılım,birey ve grupların ulusal ve yerel düzeyde siyasal yöneticilerini seçmek ve yöneticileri kendi istek ve çıkarları doğrultusunda karar almalarını sağla- mak için olan her türlü davranış ve eylemi ifade eder. (Seçimlerde oy kullanmak, seçim kampanyalarına ve gösterilere katılmak)
2.Yönetsel katılım seçim ve seçime ilişkin faaliyetler dışında, kamu hizmetleriyle ilgili temel kararların hazırlanması, olgunlaştırılması, karara dönüştürülmesi ve bu kararların uygulanması aşamalarından birine, birkaçına veya tamamına, o karardan doğrudan ya da dolaylı olarak etkilenecek olanların katkıda bulunmasını içerir. (Stratejik planların ve performans programlarının hazırlanmasında paydaş- ların görüşüne başvurulması,yerel yönetimlerde kent konseyleri uygulaması, yö- netmelik hazırlanmasında ilgili tarafların görüşlerinin alınması vb.)

* Katılımcı anlayışla kamu politikasının oluşturulması, birey-kamu yönetimi ilişkilerinin gelişmesine önemli katkı sağlamaktadır.
1.Bireyler kamu politikası oluşturulması sürecine katılmakla o politikayı sahiplenir. 2.Farklı kesimlerin, farklı bilgi ve deneyime sahip bireylerin yönetime katılımı, kamu politikasının kalitesini artırmaktadır.
3.Bireylerin kamu politikası oluşturma ve yönetimin işleyişi süreci hakkında daha fazla bilgi sahibi olmalarına imkân sağlamak suretiyle demokratik eğitim düzeyinin yükselmesine de hizmet etmektedir

Verimlilik, bir mal ve hizmetin üretimi ile ilgili girdilerle çıktılar arasındaki ilişkiyi belirtir. Bir işi mümkün olan en az kaynak/girdi (insan gücü, para, araç-gereç, zaman) kullanarak başarmaktır ya da mevcut kaynaklarla daha çok mal ve hizmet üretmektir. Bir iş yapılırken birim maliyetin hesaplanması ve işin en düşük maliyetle yerine getirilmesi, verimlilik kavramıyla ifade edilir.

Etkinlik, bir iş veya program/proje konusunda saptanan hedeflerin başarılmasıdır. Etkinlik, doğru hedefler koyup bunları başarmakla ilgilidir ve sonuç odaklı bir kavram- dır. Başka bir anlatımla etkinlik, doğru şeyleri iyi ve zamanında yapmaktır. Etkinlik, aynı zamanda önceden standartların belirlenmesini; harekete geçme, örgütleme, kaynakları belirli amaçlara yönlendirme yeteneğini de ifade eder

* Etkinlik, verimlilikten farklı olarak doğru işlerin, doğru hedeflerin başarılmasıdır. Duvara tırmanmak için konulan merdiven yanlış yere kurulmuşsa duvara tırman- manın başarılması verimlilikle ifade edilebilir ama sonuca bizi götürmediği için etkin değildir

* Performans programlarının amacı, kamu kuruluşlarının, belirlenen hedeflere ulaş- mak için kapasitesini ve kaynaklarını, tutumlu, etkin ve verimli kullanmalarını sağla- mak; uygulama sonuçları konusunda ilgili yöneticilerin hesap vermesini sağlamaktır

Etik,Etik ilkelerine bağlı/saygılı kurum kültürü oluşturmanın 3 unsuru vardır 1.Kurumdaki kararların etik davranış ilkelerine uygun olarak alınması;
Üst düzey yönetimin etik sorumluluk ve dürüstlükle faaliyetlerin yürütülmesini sağ- laması, yani etik liderlik rolü ve üçüncü olarak halkın güvenini kazanmış etik uygula- maların mevcudiyetidir.
Yalnızca rüşvet ve yolsuzluklarla mücadelenin önemli bir aracı değil; bunlarla bir- likte iyi kamu yönetiminin ve halkın kamuya karşı güvenini artırmanın önemli bir unsuru olarak kabul edilmektedir.

* Ülkemizde 2004te 5176 s K. Kamu Görevlileri Etik Kurulu kurulmuştur. Kurul’a üç önemli görev ve yetki verilmiştir.
Kamu görevlilerinin uymaları gereken etik davranış ilkelerini belirlemek;
Etik davranış ilkelerinin ihlal edildiği iddiasıyla başvuru üzerine veya re’sen inceleme ve araştırma yapmak
Kamuda etik kültürü yerleştirmek üzere çalışmalar yapmak ve yaptırmaktır.

ANAYASA’DA YÖNETİM İLKELERİ Anayasa’da kamu yönetimini etkileyen ilke ve hükümler,“IV. İdare”başlığı altındadır Anayasa, “kamu yönetimi” ya da “yönetim” yerine “idare” terimini kullanmıştır.
1.Yönetimin Bütünlüğü“İdare, kuruluş ve görevleriyle bütündür ve kanunla düzenle- nir” (md.123). Yönetimin bütünlüğü ilkesi, çeşitli yönetim ilkeleriyle örgütlenen ve farklı statülere sahip kamu kurumları arasında birlik ve uyumu sağlamayı amaçlar.
2.Yasal Yönetim “kanuni idare” Hukuk devleti anlayışının gereğidir. Anayasa, kamu yönetimi ya da idarenin, kuruluş ve görevlerinin kanunla düzenlenmesini öngörür (md.123). Kamu tüzel kişiliğinin ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulmasını hükme bağlar (md.123). 8. m.“Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulunca, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.” hükmü bu ilkeye işaret eder
3.Merkezden Yönetim ve Yerinden Yönetim “İdarenin kuruluş ve görevleri, merkez- den yönetim ve yerinden yönetim esasına dayanır.”(md.123).Hangi hizmetlerin merkezden yönetim ilkesine göre örgütlenmesine ilişkin bir hüküm ortaya koyma- mıştır ama yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleriyle yetkilerinin“yerinden yönetim” ilkesine uygun olarak düzenlenmesini özellikle hükme bağlamıştır (md.127).

* Ülkemizde yerinden yönetim ilkesi olarak “idari yerinden yönetim” uygulanır Siyasi yerinden yönetim, söz konusu değildir.İdari yerinden yönetim de“coğrafi” veya “me- kân” yönünden yerinden yönetim; “fonksiyonel” veya “hizmet” yönünden yerinden yönetim olmak üzere iki biçimde uygulanmaktadır. (Yerel yönetimler, kamu iktisadi kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, üniversiteler, TRT, düzenleyici ve denetleyici kurumlar)
4.Yetki Genişliği Yetki genişliği ilkesi Anayasa’da “illerin idaresi” için söz konusudur (md.126).
KAMU YÖNETİMİ
ÜNİTE 3
Kamu Yönetimi Disiplininin Gelişimi Modern kamu yönetimi düşüncesi,
19. yydan itibaren oluşmaya başlamıştır.
* İnsanlık tarihi boyunca birçok düşünür ve yönetici devletin daha iyi işlemesini sağ- lamanın, adil ve güçlü bir yönetime sahip olmanın ilke, kural ve kurumlarının ne ol- duğuna ilişkin düşüncelerini ifade etmişlerdir. Konfüçyüs, Sokrates, Platon, Aristote- les, İbni Haldun, Nizam’ül Mülk ve Machiavelli ilk akla gelenlerdir

KAMU YÖNETİMİ DİSİPLİNİNİN GELİŞİMİNDE İLK ÖNCÜLER
* Kamu yönetiminin bağımsız bir disiplin olarak ortaya çıkmasında öncü kabul edi- len çalışmalar; Almanya’da ortaya çıkan kameral bilimler, Fransa’da Charles Jean Bon- nin, ABDde Woodrow Wilson ve Frank Goodnow un çalışmaları sayılabilir

* Yönetim bilimi, 1727 de “Kameral Bilim” adıyla Prusya’da öğretilmeye başladı. Al- mancada“Kameralien”, “yönetim bilimi” anlamına gelir. Kameralizm, kamu yönetimi disiplininin bağımsız bir alan olarak gelişiminin ilk örneklerinden birisini oluşturur.

* Fransız Charles Jean Bonnin’in 1812 yılında yazdığı “Kamu Yönetimi İlkeleri”
(Principes d’Administration Publique) başlıklı üç ciltlik kitap yazmıştır. Kitabın kamu yönetimi disiplini açısından önemli iki temel özelliği vardır. Bunlardan birincisi, kamu yönetimine ilişkin ilkeleri sistematik ve kapsamlı bir biçimde ele alan ilk eser olmasıdır.Kitabı önemli kılan ikinci özelliği “kamu yönetimi” adıyla yayımlanmasıdır.

* Alexandre Auguste François Vivien (Fransa) tarafından 1845 yılında yayımlanan “Yönetsel İncelemeler” (Etudes Administratives) başlıklı kitap Fransız kamu yöneti- mini nesiller boyu etkilemiştir. Vivien, bu çalışmasında başta siyaset-yönetim ayrımı olarak kamu yönetiminin temel tartışma alanlarına ayrıntılı olarak değinmektedir.

* Woodrow Wilson’ın (ABD) 1887de yazdığı “İdarenin İncelenmesi” (The Study of Public Administration) başlıklı makalesinde “Anayasayı uygulamak anayasa yap- maktan daha zor hale gelmektedir.” diyerek, devletin giderek artan ve karmaşık
hale gelen idari görevlerine dikkat çekmiştir.

* Frank J. Goodnow, 1900deki “Siyaset ve Yönetim” (Politics and Administration) kitabında Wilson’ın görüşlerini destekledi. Goodnow,kitabın başlığından da anlaşıla- cağı üzere, hükümetin siyaset ve yönetim olmak üzere iki farklı işlevi olduğunu ileri sürmüştür. Siyaset, kamu politikalarına karar vermek, devletin iradesini ortaya koy- maktır. Yönetim ise bu politika- ların yürütülmesi ile ilgili bir alandır.

KLASİK DÖNEM Klasik dönem içinde yer alan çalışmalar üç başlık altında ele alınabilir. Bunlardan birisi Frederick Winslow Taylor’un ortaya koyduğu “bilimsel yönetim” anlayışı, ikincisi Henri Fayol, Luther Gulick ve Lyndall Urwick tarafından ileri sürülen “yönetim ilkeleri” yaklaşımı, üçüncüsü de Max Weber’in “ideal- tip bürokrasi” modelidir.

1.Bilimsel yönetim yaklaşımı, Frederick W. Taylor’un (ABD) çalışmalarına dayanır. Taylor, çalışmalarında rutin ve tekrarlanan fiziki işlerdeki verimliliği artırmaya odaklanmıştır. Bunu gerçekleştirmek için işlerin, geleneksel iş görme usulleri ile değil de bilimsel yönteme dayalı olarak yapılması gerektiğini ileri sürmüştür.

*Bilimsel Yönetimin İlkeleri(The Principles of Scientific Management) yazdı 1911

* Taylora göre verimsizliği önlemenin reçetesi sistematik yönetimdir ve bir işi yapma- nın her zaman için ‘en iyi tek yolu’ (the best way) vardır.Bu yol, zaman ve hareket incelemeleri yapılarak bulunabilir.

2.Yönetim İlkeleri: Fayol, bir işletmedeki faaliyetleri altı grupta toplamıştır. Bunlar, teknik faaliyetler, ticari faaliyetler, mali faaliyetler, güvenlik faaliyetleri, muhasebe faaliyetleri ve yönetim faaliyetleridir.

* Yönetim faaliyetleri planlama, örgütleme, yöneltme, eşgüdüm ve denetim fonksi- yonlarından oluşur, PÖYED olarak da ifade edilir. Bu bakış açısıyla, yönetim plan- lama, örgütleme, yöneltme, eşgüdüm (koordinasyon) ve denetim fonksiyonlarından oluşan bir süreç olarak tanımlanmıştır. Bu beş işleve verdiği önemden dolayı Fa- yol’un yaklaşımı “fonksiyonel” ve “yönetim süreci modeli” olarak da anılmakta ve kendisi fonksiyonel yönetim akımının öncüsü sayılmaktadır.

* Fayol’un yönetim ilkeleri ve fonksiyonları yaklaşımı, daha sonra Luther Gulick ve Lyndall Urwick tarafından geliştirilmiştir. Gulick ve Urwick’in 1937 editörlüğünü yap- tıkları “Yönetim Bilimi Üzerine Makaleler” (The Papers on the Science of Administ- ration) adlı derleme kitapta vurguladıkları en önemli nokta, Fayol’un da belirttiği gibi, yönetim faaliyetinin kamu yönetiminde veya özel sektörde çok farklılık göstermeye- ceği ve yönetim ilkelerinin genel olduğu düşüncesidir.

* Luther Gulick kitabın “Örgüt Kuramı Üzerine Notlar” (Notes on the Theory of Orga- nization) adlı bölümünde örgütü açıklarken bu noktaya değinmiş, özel veya kamu örgütleri ayrımı yapmadan yönetimin evrensel ilkelerinden söz etmiştir.

* Gulick, Fayol’a ait beş yönetim fonksiyonunu 7 çıkarmış ve bunları kelimelerin İngi lizce baş harflerini birleştirerek POSDCORB olarak ifade etmiştir, açılımı şöyledir
Planning (Planlama)
Organizing (Örgütleme)
Staffing (Personel Yönetimi)
Directing (Yönlendirme, Yöneltme, Kumanda Etme)
COordinating (Eşgüdüm, Koordinasyon)
Reporting (Rapor verme, İletişim, Haberleşme)
Budgeting (Bütçeleme, Mali Yönetim)

* ABD Leonard D. White tarafından 1926 da yayımlanan “Kamu Yönetimi İnceleme- sine Giriş” (Introduction to the Study of Public Administration) adlı kitap, Amerika’da kamu yönetimi alanında yazılan ilk ders kitabı olma özelliğini taşı.

* White, kitabında yapısal yaklaşımı benimseyerek yönetimi, örgüt ve personel yönetimi boyutuyla incelemektedir. Buna göre, kamu yönetimi, devletin amaçlarını gerçekleştirebilmek için insanların ve araç gereçlerin yönetimidir.

3.Max Weber, bürokrasi kuramını geliştirerek kamu yönetimi disiplininin gelişimine çok önemli katkılar sağlamıştır. Weber, en verimli örgütlenme modeli olarak gördüğü bürokrasinin kamu ve özel kesim fark etmeksizin tüm büyük ölçekli örgütlere uygulanabileceğini belirtmiştir

DAVRANIŞSAL YAKLAŞIM:
* Çıkış noktası Elton Mayo ve arkadaşları tarafından Western Elektrik firmasının Hawthorne tesislerinde yapılan deneylere dayandırılır.

* Adından da anlaşılacağı üzere davranışsal yaklaşımın temel özelliği, örgütlerdeki insan davranışını inceleme konusu yapmasıdır. Bilindiği gibi klasik yaklaşım, örgüt- lerin biçimsel yapısına önem vermiş, insanları da buyapı içinde mekanik bir parça olarak görmüştür. Sadece yapıya odaklandığı, örgütlerdeki insan unsurunu ihmal ettiği gerekçesiyle eleştirilmiştir.

* Klasik yaklaşım biçimsel yapıyı, davranışsal yaklaşım insan davranışını esas alır. Davranışsal yaklaşım, örgüt içinde insanların nasıl davrandığı ile ilgilendiği için bu yaklaşımın temsilcileri psikoloji, sosyoloji ve sosyal psikoloji gibi alanlardan büyük ölçüde yararlanmışlardır.

* Davranışsal yaklaşım, klasik yaklaşım gibi örgütlerde verimliliği esas almıştır. Ama bunun rasyonel bir örgüt tasarımından daha çok örgüt çalışanlarının işbirliği ile sağ- lanabileceğini ileri sürmüştür. Yönetimde insan odaklı davranışsal yaklaşımlar, psi- koloji, sosyoloji ve sosyal psikoloji alanlarının verilerinden yararlanarak örgütlerde
çalışanların performanslarını artırmaya yönelik kuramsal çalışmalar yapmışlardır

* Davranışsal yaklaşım ”neoklasik örgüt kuramı” veya “insan ilişkileri okulu” olarak da bilinir. Elton Mayo’dan başka Mary Parker Follett, Chester Barnard ve Herbert Simon davranışsal yaklaşımın diğer temsilcileri arasında yer alır.

* Follett, bilimsel yönetim anlayışının egemen olduğu dönemde yaşamasına rağmen bunun etkisinde kalmayarak, örgütlerde insan (grup) ilişkileri üzerinde durmuştur. Follett,liderlik ve otorite konusunda kendi dönemindekilerden farklı düşünmekteydi. Lider,verdiği emrin durum ve koşulların gereği ve parçası olduğunu astlarına göste- rebilen kişidir.

*1926 “Emirlerin Verilmesi” (The Giving of Orders) makalesinde yönetimin sadece emirlerin verildiği ve bu emirlerin yerine getirildiği bir yapı olmadığını,örgütlerde ça- lışanların katılım ve iş birliğine ihtiyaç olduğunu belirtir. Demokratik liderlik, gönüllü işbirliği ve katılımcı yönetim konularında geleceğe ışık tutan görüşler ileri sürer

* Chester Barnard (1886-1961), 1938 “Yürütmenin Fonksiyonları” (The Functions of the Executive) eserinde örgütleri işbirliği sistemleri olarak tanımlamış; biçimsel (for- mel)ve doğal(enformel) örgüt kavramı üzerinde durup, örgütün amaçlarını başarma- da örgüt içindeki biçimsel ilişki ağı kadar doğal ilişki ağının da önemini vurgular. Üst yönetimin temel işlevi sadece biçimsel yapıya önem vermek değil,örgüt ihtiyaçlarıyla örgüt çalışan ihtiyaçları arasında dinamik denge kurmak ve bunu sürdürmektir

* Herbert Simon 1947 “İdari Davranış” (Administrative Behavior) ve,1946 ‘Yönetimin Atasözleri’ (Proverbs of Administration) makalesinde, Fayol ve Gulick gibi klasik dönem yönetim bilimcileri tarafından ileri sürülen yönetim ilkeleri yaklaşımını eleştirir

* O’na göre bu ilkeler ilk bakışta doğru ve kabul edilebilir görünseler de, birbiriyle çe- lişen atasözleri olduğu gibi, yönetim ilkeleri de sıklıkla birbirileriyle çelişki içindedirler. Örneğin, denetim alanının sınırlı olması ilkesi ile hiyerarşik kademelerin az sayıda olması ilkesi birbiriyle çelişir.Denetim alanının dar tutulması (yani bir amire doğrudan bağlı astların sayısının az tutulması)durumunda örgütteki hiyerarşik kademelerin sa- yısı artacaktır. Tam tersi durumunda, hiyerarşik kademelerin sayısı azaltıldığında bu kez denetim alanı geniş tutulmuş olacaktır.

* Simon, örgütlerdeki karar verme sürecine ve bu süreçteki insan davranışlarına o- daklanmıştır. Bir idari kuruluşun işleyişinin gerçek yönü, o kuruluşta çalışan kişi ve grupların davranışlarının incelenmesiyle ortaya konulabilir. Simon, örgüt içinde kararların nasıl alındığını veya programların nasıl hazırlandığını açıklarken “yönetsel adam” (administrative man) ve “sınırlı rasyonellik” (bounded rationality) kavramlarını ortaya atmıştır.

* Yönetsel adam, karar verirken var olan bütün seçenekler arasından en uygununu seçmeye çalışmak yerine tatmin edici ya da yeterince iyi bir seçenek bulmaya çalışır. Yönetsel adam tercihlerini yaparken içinde bulunduğu durumu göz önünde bulundu- rarak durumun basit bir resmini çizer ve bütün değişkenler yerine önemli ve en ilgili gördüğü birkaç değişkeni göz önünde bulundurur

* Sonuçta,Yönetimde insan odaklı davranışsal yaklaşımlar,psikoloji,sosyoloji, sosyal psikoloji alanlarının verilerinden yararlanıp örgütlerde çalışanların performanslarını artırmaya yönelik kuramsal çalışmalar yapmışlardır.(Abraham H. Maslow’un İhtiyaç- lar Hiyerarşisi Kuramı, Frederick Herzberg’in Motivasyon-Hijyen (Çift Faktör) Kuramı, Douglas McGregor’un X ve Y Kuramı ve Chris Argyris’in Olgunluk Kuramı)
SİYASET-YÖNETİM BİRLİKTELİĞİ YAKLAŞIMI
* Woodrow Wilson tarafından Siyaset-yönetim ayrımı, 1887de dile getirilmiş, 1940 a kadar ayrım kabul görmüş, sonra çok da anlamlı olmadığı düşünülmüştür.(Herbert Simon, Paul Appelby, Robert A. Dahl ve Dwight Waldo)

* Paul Appleby federal bürokraside üst düzey görevlerde bulunan kamu yönetimci, 1945 “Büyük Demokrasi” (Big Democracy) kitabı ve diğer çalışmalarında siyaset- yönetim ayrımının geçerli olmayıp, efsaneden ibaret olduğunu vurgulamıştır.

* Üst düzey kamu yöneticilerinin politika yapımı sürecinde aktif rol aldıklarını ve bu- nun kaçınılmaz olduğunu belirtir,siyasetin yönetime müdahalesi çok da kötü bir şey değil, bürokratik gücün keyfi kullanımına karşı siyaset bir kontrol mekanizmasıdır

* Dwight Waldo,1948 doktora tez çalışması olan “İdari Devlet” (Administrative State) kitabında yönetimin siyasetten ayrılamayacağını belirtmiştir. Çünkü idari sorunların siyasi sorunlar olması kadar, siyasi sorunlar da idari sorunlardır. Kamu yönetimi, ve- rimlilik ilkesi yanında demokratik değerlere ve ilkelere önem vermeli,sosyal sorunlar- la da ilgilenmelidir. Bu nedenle siyaset ve yönetimi birbirinden tamamen ayrılmaz. Bunlar bütünün unsurlarıdır ve iç içe geçmeleri kaçınılmazdır

*Kamu yönetimi özel yönetimden farklıdır çünkü siyasi bir çevrede faaliyet gösterir. Demokratik değerler ve ilkeler verimlilik ilkesi kadar önemlidir.

Kamu Yönetimde Yeni Yaklaşımlar
* Yönetim ilkeleri yaklaşımı ciddi eleştirilere muhatap oldu. Bunlar içinde, en etkili olanı Simon’ın görüşleridir.

* Dwight Waldo öncülüğünde, ABD’de kamu yönetimi disiplininin içinde bulunduğu durum ve sorunlarını ele almak için 1968 de Syracuse Üniversitesi,Minnowbrook Konferans Merkezinde toplandılar. Konferansla birlikte “Yeni Kamu İdaresi” (New Public Administration) hareketi doğdu.

* Yeni kamu idaresi hareketine göre;
•Kamu yönetimi toplumsal sorunlara duyarlı, onlara çözüm üreten disiplin olmalı
•Sosyal eşitlik, adalet ve hakkaniyet ilkeleri temel unsurları arasında yer almalıdır.
•Kamu yönetiminde demokratik ve moral değerler önemlidir.
•Kamu yöneticileri, kamu yararının gerçekleştirilmesinde, toplumun güçsüz kesimle- rinin korunması noktasında önemli role sahiptir

* George Frederickson, 1971 “Yeni Bir Kamu İdaresine Doğru” (Toward a New Pub- lic Administration) makalesinde kamu yönetiminin sosyal eşitliği iyileştirme sorumlu- luğundan bahsetmiştir. Bu dönemde tutumluluk ve verimlilik ilkeleri ön plandaydı.Ye- ni kamu idaresi hareketi bunlara, sosyal eşitlik, adalet, hakkaniyet ve katılım gibi değer ve ilkeleri ekleyip,kamu yönetiminin tanımlayıcı unsuru kabul etmiştir.

Yeni kamu yönetimi” (new public management) yaklaşımı olarak adlandırılan bu reformlar İngiltere, ABD, Yeni Zelanda, Avustralya gibi Anglo-Sakson ülkelerde ol- mak üzere birçok gelişmiş ülkede uygulamaya konuldu.

* Ayrıca, reformlar Dünya Bankası, IMF ve OECD gibi uluslararası kuruluşların etki- siyle gelişmekte olan ülkelerde de geniş bir uygulama alanı buldu ve pek çoklarınca küresel paradigma olarak nitelendirildi.

* Yeni kamu yönetimi reformları, geleneksel kamu yönetiminin sorunlarına, özellikle de bürokratik örgütlenmenin yetersizliklerine çözüm olarak ortaya çıkmıştır

* Bu alanda en bilinen çalışmalardan Amerikalı David Osborne ve Ted Gaebler’in 1992 de yayımlanan “Yönetimin Yeniden İcadı” (Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector) başlıklı kitabıdır. Amerikan kamu yönetiminde gerçekleştirilen reformlardan hareketle yeni kamu yönetimi yak- laşımının ana unsurlarını ortaya koymuşlardır.

* Osborne ve Gaebler’e göre girişimci yönetimlerin on özelliği şunlardır:
1.Katalizör Yönetim: Kürek çeken değil, dümen tutan devlet. Bununla, kamusal mal ve hizmetleri doğrudan devletin kendisinin üretmesi (kürek çekme işi) yerine onun yönlendirmesi ve rehberliğinde (dümende olma işi) mümkün olduğunca özel sektör ve gönüllü kuruluşlar tarafından üretilmesini ifade eder.
2.Sahibinin Vatandaşlar Olduğu Yönetim:Kamu yönetiminin vatandaşlara“hazır” hizmet sağlaması yerine, denetim mekanizmaları bürokrasiden topluma kaydırılıp vatandaşlar güçlendirilir.
3.Rekabetçi Yönetim: Hizmet sunan birimler arasında rekabet özendirilir.
4.Amaçlara Yönelmiş Yönetim: Kamu örgütlerinin katı kural ve düzenlemelerle yö- netilmesi yerine amaçlarını gerçekleştirmeye yönelik etkinlikler ön plana çıkarılır.
5.Sonuçlara Önem Veren Yönetim: Yönetimler girdi odaklı değil, sonuç odaklıdır.
6.Müşteri Odaklı Yönetim: Yönetimler, hizmet sundukları kesimleri ‘müşteri’ olarak yeniden tanımlarlar ve onlara seçenek sunarlar.
7.Girişimci Yönetim: Yönetimler sadece harcama yapmayı değil para kazanmayı da ilke edinirler.
8.Uzak Görüşlü Yönetim:Yönetimler sorunlar ortaya çıktıktan sonra harekete geçme basitliğinden ziyade sorunların önlenmesine önem verirler.
9.Adem-i Merkeziyetçi Yönetim: Hiyerarşi yerine katılımcı yönetim anlayışını benim- seyerek yetkilerini devrederler.
10.Piyasa Yönelimli Yönetim: Piyasa mekanizmalarını bürokratik mekanizmalara tercih ederler
* Yeni kamu yönetimi yaklaşımı ile kamu yönetimi disiplininde “müşteri odaklılık”, “girişimcilik”, “sonuç odaklılık”, “sonuçlara dayalı hesap verebilirlik”,“çalışanları yetkilendirme”, “performans ölçümü” ve “dış kaynak kullanımı” gibi kavramlar öne çıkmıştır.
Yeni Kamu Hizmeti yaklaşımının kamu yönetiminden ve yeni kamu yönetiminden ayırt edici özellikler şunlardır:
1.Yönetmekten ziyade hizmet et. Kamu görevlisinin rolü toplumu kontrol etme veya ona istikamet verme değildir, onun hizmetinde olmaktır.
2.Kamu yararı yan ürün (ikincil bir amaç) değil, amaçtır. Kamu yöneticileri ortak bir kamu yararı düşüncesi inşa ettiği amaç, bireysel tercihlerle hareket etmek değil, ka- musal sorunların müzakere edilmesiyle ortak çıkarlar ve sorumluluklar yaratmaktır.
3.Stratejik düşün, demokratik hareket et. Kamusal ihtiyaçları karşılayan politika ve programlar en etkili ve duyarlı bir şekilde ortak çaba ve işbirliği süreçleriyle başarılır
4.Müşterilere değil, vatandaşlara hizmet et. Kamu yararı, kişisel çıkarların toplamın- dan ibaret değildir, aksine paylaşılan ortak değerlerle ilgili diyalog sonucunda ortaya çıkar. Bu nedenle, kamu görevlileri sadece müşterilerin taleplerine cevap vermekle kalmamalı, vatandaşlar ile ve vatandaşlar arasında güven ve işbirliğine dayalı ilişkileri inşa etmeye önem vermelidirler.
5.Hesap verebilirliği sağlamak basit değildir. Kamu görevlileri özel sektör çalışanla- rına göre daha dikkatli olmalı ve aynı zamanda anayasa, yasa, toplumsal değerler, siyasi ilkeler,profesyonel standartlar ve vatandaş çıkarlarına uygun hareket etmelidir
6.Sadece verimliliğe değil, insanlara da değer ver. Kamu kurumlarının uzun dö- nemde başarılı olmaları insana saygı duyan bir anlayış, paylaşılan liderlik ve işbir- liği süreçleri geliştirilmesi ile mümkündür.
7.Vatandaşlığa ve kamu hizmetine girişimcilikten daha fazla değer ver. Kamu yara- rı, kamunun kaynakları sanki kendi parasıymış gibi harcayan girişimci yöneticiler yerine topluma anlamlı işler yapmaya kendini adamış kamu görevlileri ve vatandaş- lar tarafından daha iyi gerçekleştirilir

TÜRKİYE’DE KAMU YÖNETİMİ DİSİPLİNİNİN GELİŞİMİ Kamu yönetiminin ba- ğımsız bir disiplin haline gelmeye başlaması 1950de başlamıştır.

* Devlet idaresi ile ilgili bazı kitaplar ve onların yazarları şunlardır:
•Farabi: El-Medinetü’l Fazıla
•Yusuf Has Hacib: Kutadgu Bilig
•Nizam’ül Mülk: Siyasetname
•Koçi Bey: Koçi Bey Risalesi
•Defterdar Sarı Mehmet Paşa: Devlet Adamlarına Öğütler.

* Devlet yönetimi ile ilgili bu eserlerin yanında Türk tarihinde yöneticileri yetiş- tirmek için okullar açılmıştır.
1.Enderun Mektebi Devlet yönetimine yönetici yetiştirmek için kurulmuştur. Temeli I. Murat tarafından Edirne’de, sarayda hizmet edecekleri yetiştirmek için 1365 te atıl- mıştır. Enderun Mektebine çoğu savaş esirleri, devşirmelerle az sayı gönüllü Türk aile çocukları alınıp, Türk-İslam gelenek ve düşüncesine göre yetiştirilmiş ve impa- ratorluğun en yüksek makamlarında görev almak için eğitilmişlerdi. Okulun müfreda- tında Türkçe, Arapça, Farsça, Türk ve Fars Edebiyatı, Arapça dil- bilgisi ve ses bil- gisi, Kuran ve tefsiri, İslam dini, hukuk, Türk tarihi, müzik ve matematik dersleri vardı. Enderun mektebi, Batı dünyasında da ilk resmi yönetim okullarından kabul edilir.
2.Tercüme Odası Tanzimat Dönemi yöneticileri Babıali’deTercüme Odası’nda yetiş- miştir.18.yy başından 1821 Yunan isyanına kadar Saray ve Babıali’deki tercümanlık görevlerini Fenerli Rumlar yürütüyordu.1821 de Mora Rum isyanında Rum tercü- manların ilgileri görüldüğü için, II. Mahmut bu isyandan sonra Babıali’de açtırdığı Tercüme Odası’nda, Türklerden/Müslümanlardan tercümanlık ve diplomatlık görev- lerini yürütecek kadronun yetiştirilmesine karar verdi,Fransızca ve diplomasi kuralla- rı öğretilmeye başlandı.
3.Mülkiye Mektebi Batılılaşma ve yenileşme hareketleriyle, bu anlayışa uygun yöne- ticiler yetiştirilmek için 1839’dan sonra açılan eğitim kurumlarından birisidir. Mülkiye Mektebi, Tanzimat’ın ortaya çıkardığı yeni kurumları yönetecek ve reformları yürüte- cek kadroları yetiştirmek için 1859 deİstanbul’da açıldı. Mülkiye Mektebi daha sonra Ankara’ya taşındı ve Siyasal Bilgiler Fakültesi adını alarak Cumhuriyet Döneminin yönetici kadrosunun yetiştirilmesinde öncü rol oynadı.

* Osmanlı Devletinde, özellikle Tanzimat’la birlikte kamu yönetimi yapısı ve uygula- ması Kıta Avrupası ülkelerinden etkilenmiştir.TC Devleti de Osmanlı döneminin dev- let yapısı ve kurumlarını devralarak geliştirmiştir.

* Türkiye’de kamu yönetimi öğretimi 1950’lere kadar daha çok hukuk ağırlıklı olup i- dare hukuku içinde ele alınmıştır. Ayrı bir bilim alanı olarak incelenmeye başlaması 1950’lilere dayanır. Bu dönem aynı zamanda kamu yönetiminin bağımsız bir disiplin olarak ortaya çıkmaya başladığı yıllardır.

* Türkiye’de geleneksel öğretimden gerek içerik bakımından gerekse yaklaşım ola- rak ayrılan çağdaş anlamda kamu yönetimi öğretiminin başlaması 2. Dünya Savaşı sonrasındaki gelişmelerle olmuştur. Bu yıllarda Türkiye’de kamu yönetimi öğretimini etkileyen önemli olaylardan biri Türkiye Cumhuriyeti ile BM arasında imzalanan tek- nik yardım anlaşması çerçevesinde Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE) kurulmasıdır.

* Türkiye’de kamu yönetiminin ayrı bir disiplin olarak kabul görmesi çok uzun geç- mişe sahip değildir. Kamu yönetimi 1950’li yıllara kadar Türkiye’de bir bilim dalı ola- rak daha çok idare hukuku içinde ele alınmış ve idare hukukunun etkisi altında kal- mıştır. 1950’li yıllardan sonra, TODAİE’nin kurulmasıyla birlikte ABD kaynaklı örgüt ve yönetim kuramına dayalı çalışmalar yaygınlaşmış, üniversitelerde kurulan kamu yönetimi bölümleriyle bağımsız bir akademik disiplin olma yönünde ilerlemiştir
KAMU YÖNETİMİ
ÜNİTE 4
BÜROKRASİ Kelime olarak Latince “burra” ve Yunanca “kratos” sözcüklerinden tü- remiştir. “Burra”, masaları örtmede kullanılan koyu renkli kumaş; “kratos” egemenlik, yönetim anlamına gelmektedir.Buna göre bürokrasi, “masaların ya da büroların egemenliği” anlamındadır.

* İlk Fransa’da 1745 te dönemin ticaret bakanı fizyokrat iktisatçı Vincent de Gournay (1712-1759) tarafından kullanılmıştır.

* Bürokrasinin çeşitli tanımları;
1.Kırtasiyecilik ve Verimsizlik:Bürokrasi,örgütlerin olumsuzluklarını ve resmî otori- tenin kötüye kullanımını anlatan pejoratif (kötüleyici ve aşağılayıcı) bir kavramdır. Bu anlamda bürokrasi “verimsizlik”, “işlerin ağır yürümesi”, “kuralcılık”, “kırtasiyecilik”, “sorumluluktan kaçma”, “yetki devretmekte isteksizlik”, “otoriteye aşırı bağlılık” gibi olumsuz davranış ve işlemlerdir.

* Bu davranışlar, “bürokrasi hastalığı” ya da “bürokratizm” olarak nitelendirilir. Webs- ter sözlüğü, bürokrasiye, beşeri ihtiyaçları önemsememe, kararları üstlere havale et- me eğilimi,işleri kırtasiyeciliğe boğma gibi anlamlar vermektedir.

2.Rasyonel Örgüt Bürokrasi, belirli özelliklere sahip bir örgüt biçimidir. Bu tanım Al- man sosyal bilimci Max Weber’le (1864-1920) birlikte ortaya çıkmıştır. Bürokrasi, iş- bölümü, otorite hi- yerarşisi, yazılı kurallar, yazışmaların ve faaliyetlerin dosya- lanması, gayrişahsilik, disipline olmuş yapı ve resmî pozisyonlardan oluşan örgüt biçimidir. Bu anlamda,rasyonel örgüt biçimidir;teknik olarak diğer örgüt biçimlerinden üstündür

3.Kamu Yönetimi Kamu yönetimi, devletin rutin olarak işleyen ve günlük olarak hal- ka yansıyan yönüdür. Bürokrasi, halkın gözünde devletin somutlaştığı, kendisiyle temas hâlinde olunan noktadır. Bürokrasi kavramına “devlet idaresi” de denir. Kâr amacı gütmeyen, finansmanı devlet yardımları ile sağlanan ve doğrudan doğruya kamu yararı için çalışan klasik devlet kurumlarından oluşur. Kâr amacı güden ikti- sadi devlet teşekkülleri, bu kavramın kapsamı dışında değerlendirilmektedir

4.Memurlar Tarafından Yönetim Bürokrasi, “demokrasi”, “aristokrasi” ve “monarşi” gibi bir yönetim şeklidir ve bunlarla karşılaştırılabilir. Bu anlam, 18. yüzyıl Fransız devlet adamı ve düşünürü Vincent de Gournay’e (1712-1759) dayanır.

* Gournay, bürokrasi kavramıyla yönetimin eskiden beri bilinen biçimlerine 4.yü (me- murlar tarafından yönetim) eklemeyi denemiş ve yeni yönetim biçimini, yönetici un- suru (memurları) dikkate alarak diğerlerinden ayırmaya çalışmıştır. Gournay, bürok- rasi kavramını daha çok olumsuz anlamda kullanmıştır.

* John Stuart Mill bürokrasiyi, devlet işlerinin profesyonel yöneticilerin elinde olduğu sistem olarak tanımlar. Memurlardan oluşan yönetici sınıfa da bürokrasi der

5.Büyük Yapılı Örgütler ve Modern Toplum 19. yüzyıldan itibaren yalnızca devlette değil, aynı zamanda siyasi partilerde dinî kurumlarda, yargı ve sanayide de hakim bir nitelik olarak gelişme gösterip, örgütsel toplumdan söz edilmiştir.

* Albrow, bürokrasinin yedi anlamından söz etmiştir
•Rasyonel örgüt •Örgütsel verimsizlik •Memurlar tarafından yönetim •Kamu yöneti- mi •Memurlar düzeni •Örgüt Modern toplum •Büyük Yapılı Örgütler ve Modern Toplum

Bürokrasinin Teorik Çerçevesi
Karl Marx’ın Düşüncesinde Bürokrasi: Marx, sistematik bir bürokrasi teorisi geliştir- memiş; bürokrasiyi, devlet yönetimi içinde daha çok güç ilişkisi bağlamında ele al- mıştır. Marx bürokrasiyi, karmaşık bir sanayi toplumunun ortaya çıkışının bir sonucu olarak görmekten daha çok onu kapitalizmin belirli ihtiyaçlarıyla ilişkilendirmiştir ve bürokrasiyi, burjuva çıkarlarını destekleme ve kapitalist sistemin savunma mekaniz- ması olarak değerlendirmiştir.

Liberal Düşüncede Bürokrasi: Liberal düşüncenin bürokrasi konusundaki görüşleri, esas itibarıyla İngiliz yazar Jonh Stuart Mill’in (1806-1873) yaklaşımları etrafında şekillenmiştir. Mill, devlet müdahalelerine ve bürokrasiye bireysel özgürlükler açı- sından yaklaşmış; büyüyen bir devletin ve bürokrasinin özgürlükler yönünden teh- likeleri üzerinde durmuş ve “sınırlı devlet” ve dolayısıyla “sınırlı bürokrasi” tezini savunmuştur.

* Mill’e göre, asıl olan bireyin yeteneğinin geliştirilmesi ve gayretinin açığa vurulma- sını sağlamaktır. Liberal düşüncede yönetime, kamu düzenini ve mülkiyeti korumak, dış güvenliği sağlamak, sözleşmelere uymayı teminat altına almakla ilgili minimal bir rol tanınmış; bürokrasiye bütünüyle araçsal ve itaatkâr bir görev verilmiştir. Bunun sebebi, bireysel özgürlüklere, ekonomik ve siyasal olarak yapılan vurgudur.

* Ludwig von Mises (1881-1973) bürokrasiye, devlete ilişkin olgu olarak bakmakta ona, kamu hizmetlerini görmek üzere başvurulan usul, idare sistemi ve özel girişimin yerine devlet teşebbüsünün ikame edilmesi gibi anlamlar vermektedir.

* Mises, belirli hizmetlerde ve alanlarda bürokrasiyi, demokrasi için zorunlu görür. Mises’e göre demokratik rejimlerde bürokrasi, kanunlara ve bütçeye harfiyen uymak suretiyle işleri idare etmek demektir. Onun karşı çıktığı şey, devletin faaliyet alanının genişlemesi, ekonomik hayatta özel işletmelerin alanına girmesi ve piyasa ekonomi- sine müdahaleciliğidir. Mises, özel girişimin yerine devlet teşebbüsünün ikame edil- mesini “totalitarizm” olarak nitelendirir. Bürokratik otorite, bireylerin kendi işlerini ser- bestçe yönetebilme özgürlüklerini sınırlayan ve devlete çok sayıda görev yükleyen bir yönetim sisteminin sonucudur

Bürokrasi ve Oligarşi: Alman sosyolog Robert Michels (1876-1936) bürokratikleş- meyi,modern toplumların oligarşik eğilimlerine bağlamaya çalışan ilk kuramcılardan- dır. Robert Michels,Avrupa ve özellikle Almanya’daki sosyalist partilerle işçi sendika- ları üzerinde yaptığı araştırmalara dayanarak 1911 de “Oligarşinin Tunç Kanunu” teorisini geliştirmiştir.

* Oligarşinin Tunç Kanunu, açık biçimde modern büyük ölçekli örgütlerin kaçınılmaz olarak oligarşik özellik gösterdiklerini ifade eder. Bu oligarşik düzen, yöneten ve yö- netilenlerin idealleri ve niyetleri ile uyumlu olmasa bile durum kaçınılmaz olarak bu şekilde gelişir.Michels, görüşünü kanıtlamak için, diğer partilere göre daha demokra- tik örgütlendiği farz edilen Alman Sosyalist Partisinin içyapısını incelemiştir.

*Michels, sistemin oligarşik olduğunu ve demokrasinin sadece resmî uygulamalarda ve kanunlarda ortaya çıkan bir dış görünüş olduğunu ortaya koymuştur. Michels, bu gözlemlerini genelleştirip bütün büyük örgütlerin içsel demokrasi ihtimalini ortadan kaldıracak bir bürokratik yapı geliştirme eğiliminde olduğu sonucuna varmıştır

* Michels’in teorisi şöyledirarti organlarının liderleri ve bunların üyesi, tam gün me- sai yapacak maaşlı görevliler istihdam edilmesini gerekli görmektedirler. Bu görev -liler, parti organlarında çalışmaya başladıktan sonra belirli dallarda uzmanlaşırlar. Örgüt liderleri de kurumu yönetmek için gerekli eğitim ve deneyime ihtiyaç hisseder. Bu liderler yaptıkları işlerde zamanla uzmanlaştıkları için “profesyonel liderliğe” sa- hip olur. Sosyal köken itibarıyla mensup oldukları tabakadan ilişkilerini keserler ve bir çeşit elit zümre hâline dönüşürler. Bu yöneticiler, pozisyonlarını korumak ve iktidarlarını sürdürmek için çalışırlar. Pozisyonlarını koruyamayacaklarını anladıkları zaman, kendilerinden sonra ge- lecek olanları bir çeşit kooptasyonla (selefin halefi seçme yöntemi) belirlerler. Bu durumda resmî seçimler, oylamanın ötesinde bir anlam taşımaz. Böylece örgütlerin tümü, hatta yapıları resmen demokratik olanlar bile yapılarını fiilen oligarşiye dönüştüren “tunçtan bir kanuna” tabi olacaklardır

Max Weber’e Göre Bürokrasi:Modern kamu yönetimi literatürü, çağdaş bürokrasileri incelemek için hareket noktası olarak Weber’in“bürokrasi” modelini seçer.Günümüz- de Weber’in ismi, âdeta bürokrasi kavramıyla bütünleşmiştir. Weber, bürokratik ör- gütün yapısını ve işlemlerini analiz ederken ortaya koyduğu bürokrasi modelini “ideal tip” olarak kavramlaştırmıştır.

* Weber’in “ideal tip bürokrasi” modeli, realitede saf ve eksiksiz yönüyle gözlemle- nebilen bir biçim değil, daha çok zihni bir tanımlama ve nitelemedir. Weber’in bakış açısına göre, bürokrasinin temel özelliği “rasyonelliği” ve “yasallığı”dır. Onun için ö- nemli olan, toplumsal fonksiyonların “rasyonel” olarak düzenlenmiş bir örgütçe yürütülmesidir. Weber, rasyonelliğin yanına bir de “yasal”lık kavramını eklemiştir

* Bürokratik örgüt, rasyonel olduğu kadar, soyut düzeyde ifade edilmiş sistematik hukuk kurallarına bağlı olarak işleyecektir. Bu yasal-rasyonel bürokrasi tipi, kişisel- likten ve politikadan arınmış bir yapı olduğu için, her siyasi iktidara aynı verimlilik ve etkinlik düzeyinde hizmet sunacaktır.

Patrimonyal Bürokrasi ve Rasyonel Bürokrasi: Weber, “patrimonyal” ve “rasyonel” olmak üzere iki tip bürokrasiden söz etmiştir.

* Patrimonyal bürokrasi, sözleşme esasına göre atanan görevlilere değil de hür ol- mayan memurlara dayanmaktadır. Bu bürokrasi biçimi, kölelik sisteminin yaygın ol- duğu dönemlerdeki idari örgütleri anlatır. Bu örgütlerde irsi değerler ve statüler,
kişisel ilişkiler, özel işlerle kamu hizmetlerinin birbirine karışması gibi unsurlar hakim nitelik taşımaktadır.

* Rasyonel bürokrasi modern örgüt modelidir. Bu bürokrasi, gayrişahsi rasyonel idari düzenlemeler ve yasalarla belirlenmiş yapı ve davranışlara dayanmaktadır. İdeal tip bürokrasi, büroyu ya da devlet dairesini, yöneticinin (kral ya da hükümdarın) özel konutundan ayırmaktadır. Memuriyet bir meslektir. Memurun sadakati, kişiye değil, büronun ya da resmî dairenin amacını ve faaliyetlerini düzenleyen kurallardır.

Yasal-Rasyonel Bürokrasinin Üstünlükleri: Weber’e göre, bürokratik esaslara göre örgütlenen yapılar, diğerlerine göre önemli üstünlüklere sahiptirler. Bu üstünlükler şöyle sıralanabilir:
• Bürokrasi, etkin ve verimli bir örgüt biçimidir.
• Bürokrasi, vazgeçilmez bir örgüt biçimidir.
• Bürokrasi, güçlü örgüt biçimidir ve bürokratik aygıtın kalıcı niteliği söz konusudur

Weber’e Göre Otorite: Weber’e göre, otoritenin meşruluğu konusunda üç çeşit inanç vardır ve bunlar üç otorite biçimini ortaya çıkarmaktadır. Bunlar, “geleneksel”, “kariz- matik” ve “yasal” otoritedir.

Weber Sonrası Bürokrasi Düşüncesi: Weber’in bürokrasi teorisi, birçok araştırmacı ve düşünür tarafından bu alandaki çalışmalar için bir temel olarak kabul edilmiştir. Söz konusu teorinin üzerinden geçen sürede sanayi toplumunun geçirdiği evrim, bu teorinin önemli bir bölümünün geçerliliğini doğrulamıştır.

* Yeni kamu yönetimi anlayışı, Weber’in bürokrasi modelinin kurallara aşırı düşkün, formalitelere önem veren, katı hiyerarşik ve merkeziyetçi yapısına karşı çıkar; onun sonuçlardan (çıktılardan) daha çok prosedürlere değer veren özelliğini eleştirir. We- beryen modelin sonuç itibarıyla kırtasiyeciliğe boğulduğunu ve toplumun verimlilik taleplerine yanıt veremediğini düşünür.

* Weberyen bürokrasi modeli, yöneticilerin risk almasını engellemekte, kıt kaynakları etkin ve verimli kullanmak yerine, onların israf edilmesi sonucunu doğurmaktadır. Kamu kurumlarındaki yöneticilerde egemen olan temel güdü, hata yapmamak ve risk almamaktır. Kamuda, yenilik ve yaratıcılık tehlikeli kurallara körü körüne uymak ve hata yapmamak en doğru yol olarak görülür.

* Yeni kamu yönetimi anlayışına göre kamunun örgüt yapısı, büyük ölçekli değil, optimal büyüklükte, esnek, yumuşak hiyerarşi, dar ve az elemanlı merkez, geniş yatay çevre ve adem-i merkeziyetçi olmalı ve çalışanlar daha çok yetkilendirilmelidir.

Bürokrasinin Temel İşlevleri
1.Sevk ve İdare İşleri: Bürokrasinin ana işlevi, yasaları ve siyasaları uygulamak/yü- rütmek ve böylece yönetim işini sevk ve idare etmektir. Bürokrasinin kimi zaman “idare” olarak anılmasının, buna karşılık siyasi yürütmenin “hükümet” diye adlandı- rılmasının sebebi budur. Bu ayırım, siyasetçilerin siyasa ya da kamu politikası üret- me rolü ile bürokratların siyasaları icra etmek rolü arasında net bir çizgi çizilebileceği anlamına gelebilir.

2.Kamu Politikası Kararlarının Hazırlanması: Bürokrasinin siyasi önemi, siyasa için gerekli bilginin ve hükümetin ihtiyaç duyduğu danışmanlık hizmetinin başlıca sağla- yıcısı olması rolünden kaynaklanmaktadır.

* Hükümetlerin ihtiyaç duydukları teknik bilgi ve uzmanlık, büyük ölçüde bürokrasi tarafından yerine getirilir. Bürokraside bu rolü, orta ve alt kademedeki çalışanlardan daha ziyade genellikle üst düzey kamu görevlileri yerine getirmektedir.

3.İstikrar ve Süreklilik: Bürokrasilerin üçüncü görevi, devlet yönetimi ve siyasal sis- tem içinde bir istikrar ve süreklilik unsuru olmasıdır. Demokratik ülkelerde seçimler, bir hükümeti iktidardan indirip diğer birini işbaşına getirdiği hâlde, kamu bürokrasileri herhangi bir düzensizliği yol açmadan, kendilerini yeni yöneticilerine (bakanlara, hü- kümete) uydurarak çalışmaya devam ederler.

Bürokrasi ve Siyasi Kurumlar Günümüzde yönetim işleri, memurların içinde yer aldığı bürokrasi ile seçilmiş siyasi görevlilerin oluşturduğu organlar (meclis, hükümet ve yönetim kurulu gibi) tarafından birlikte yürütülmektedir.

* Bürokrasinin, kural olarak siyasi yöneticilere bağlı ve onların emirlerini yerine getir- mek, yasaları icra etmekle görevli bir organ olması gerekirken zaman zaman siyasi temsilcileri etkileyen ve onların rolünü paylaşan nitelik kazandığı dikkati çekmektedir

* Bu niteliğinden dolayı bürokrasi, yasama, yargı ve yürütme organından sonra 4. bir kuvvet olarak görülür. Otorite ve nüfuz mücadelesinde her iki tarafın kendine göre önemli araçları ve kaynakları bulunmaktadır. Bürokrasinin güç kaynakları “bilgi ve uzmanlık”, “hızlı karar verme iktidarı”, “devamlı ve istikrarlı statü”,“özerk yapı”, “örgüt ideolojisi”, “bütçeleme ve planlama” işlevleri olarak belirtilebilir.

* Siyasi kurumların güç kaynakları da “meşruiyet”, “bütçe yapma yetkisi”, “halka dayanmaları”, “karşı bürokrasi oluşturma”, “bürokrasiyi siyasallaştırma” başlıkları altında incelenebilir.

* Meşruiyet; Siyasi kurumların (hükümet, meclis, yerel yönetimlerin karar organları vb.) elindeki en önemli güç kaynağı meşrutiyetleridir. Bürokrasiyi yönetme, işletme, yönlendirme ve denetleme, siyasi kurumların yetkisindedir. Siyasi kurumlar bu yetkiyi, demokratik ilkelerden, anayasa ve yasalardan alır. Bürokrasiler, eylem ve işlemleri konusunda siyasi kurumlara karşı sorumludurlar.

* Bütçe Yapma Yetkisi.Bürokratik kurumlar,siyasi organları parayı kendilerine tah- sis etmeleri için ikna etmek ya da etkilemek zorundadır. Bütçe süreci, bürokratik politikalarda önemli etkileşim noktalarından biridir. Bütçe müzakereleri, bürokrasilerin denetlenmesi ve eleştirilmesi için çok sık olarak kullanılır.

* Halka Dayanmaları. Siyasi kurumlar, seçmenler, siyasi partiler ve baskı grupları ile olan ilişkileri vasıtasıyla siyasi güçlerini harekete geçirebilme imkânına sahiptirler. Siyasi kurumlar, soruşturma, denetleme, seçim kampanyaları, parlamentodaki tar- tışma ve görüşmeler gibi çeşitli araçlarla kamuoyunda bürokrasiye karşı etkili mücadele yürütebilirler.

* Karşı Bürokrasi Oluşturma Siyasi liderlerin, bürokrasinin gücünü kontrol etmek için kullandıkları son derece etkili araçlardan bir diğeri, bürokrasi dışında kendilerine bağlı uzman personel kadrolarını ve bilgi kaynaklarını geliştirmektir. Kısacası karşı bürokrasiler oluşturmaktır. Bu kadrolar ve kaynaklar, bürokrasinin bilgi ve uzmanlık tekelini kırabilir. Ülkelerin sistemlerine göre başkanlık ofislerinde, başbakanlıkta, bakanlıklarda, danışman, müşavir, uzman gibi isim- ler altında istihdam edilen ve bürokrasi dışı bilgi, uzmanlık ve politika ofisi olarak çalışan karşı bürokrasiler, çoğu demokratik ülkede bulunmaktadır.

* Bürokrasiyi Siyasallaştırma. Siyasallaştırma, üst düzey bürokratların hükümet politikasına yakın olan kişiler içinden seçilmesiyle sağlanır. Bu yöntemin en bilinen uygulaması “spoils (yağma) sistemi” adıyla ABD’de yaşanmaktadır. Yeni bir ABD başkanı göreve geldiğinde üst yönetim kadroları değişir. Yaklaşık 3000 üst düzey kadro, siyasi atamalarla doldurulur. Bürokratların liyakatinden daha çok onların sadakatine önem veren ülkelerde buna benzer uygulamalara rastlanır.